JULIO GODIO* El fin de las AFJP
El camino hacia una sociedad del trabajo1
La discusión abierta por el Gobierno de CFK es estratégica, pues está estrechamente vinculada con
el proyecto de país que pretendemos construir la mayoría de los argentinos. En ese sentido, la participación activa de las organizaciones sindicales y de los trabajadores en el debate, definirá si se afianza esta oportunidad de reconstruir una Argentina productiva, en cuyo centro esté el trabajo.
Este escrito está al servicio de favorecer esa participación.
1. Introducción. La oportunidad de un nuevo modelo productivo.
Antes que nada hay que decir que la Constitución Argentina sólo permite el sistema de AFJP en carácter
de «complementario». El art 14 bis dice sin ambigüedades que «el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable». Desde el punto de vista puramente formal, la decisión de CFK, significa simplemente cumplir la Constitución. El sistema de AFJP es un sistema inconstitucional, y como tal no puede sino generar una enorme «incertidumbre jurídica», derivada de la precaria subsistencia de un sistema precario. La decisión del gobierno termina con la incertidumbre jurídica y repone la vigencia de la Constitución Nacional. Desde este punto es impecable.
Una posición que proponga mantener un sistema ilegal sólo puede comprenderse si está asociada a los intereses económicos afectados. Pero la reestatización de las jubilaciones no es sólo, ni mucho menos, un acto de dar fin a un sistema ilegal. Las jubilaciones privadas en Argentina (y en Chile) tienen dos elementos que hacen que esta medida sea probablemente un acto político comparable a la sanción del voto secreto en 1912, la creación de YPF en 1922, la creación de SOMISA en 1947, o la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo en 1974.
Por dos razones:
1) Porque el sistema de jubilaciones privadas había fracasado y estaba en camino de dejar sin jubilación a la mayor parte de la población. Sobre ésto el consenso es casi unánime, tanto en el ámbito político, como académico o internacional. En el ámbito de la OIT, se viene alertando sobre las inconsistencias de los sistemas de ahorro individual desde la misma década de 19902. Algo similar sucedió en el Banco Mundial, donde Joseph Stiglitz, redactó ya en 1999, los «10 mitos» de la supuesta superioridad de las cuentas individuales sobre los sistemas de reparto.
2) Porque el sistema de jubilaciones privadas es el corazón mismo del sistema rentístico argentino, consolidado en los 90. La estatización de las jubilaciones es un terrible golpe para la economía de renta y los grupos económicos que la organizan, a la vez de implicar un fortalecimiento decisivo de la economía productiva, al terminar con el principal circuito de especulación estructural que existe en la Argentina.
Se podrán realizar miles de especulaciones sobre las razones de la estatización de las jubilaciones
(que es para tener «caja», que es para robar más, etc.).
Muchos de éstos pseudoargumentos «antiestatistas» son muy antigüos y han sido utilizados para oponerse a cuanta medida de justicia social ha sido implementada, incluyendo la escuela pública y la creación misma de las jubilaciones. Por lo demás, en éste caso puntual, el Estado le otorga cobertura a más del 60% de los afiliados a las AFJP, que no están realizando aportes. Sin embargo hay algo que nadie puede negar:
la estatización de las jubilaciones elimina el fondo especulativo más grande de la economía argentina.
Y ésto a su vez implica —si no un golpe de muerte— sí al menos un golpe potencialmente decisivo, para todo el sector especulativo formado alrededor del manejo de esos fondos.
Las implicancias económicas, políticas y sociales de este dato son enormes: anticipa la desaparición de la
mayor parte de los grupos económicos rentísticos del país y desarma el mecanismo de lo que debe llamarse
la «especulación estructural».
Como consecuencia directa, esto implicarátambién un fortalecimiento del capital productivo, en relación inversamente proporcional al debilitamiento del capital especulativo y del desmantelamiento de los mecanismos institucionales de la economía de renta.
El impacto sobre la economía del país será enorme, no tanto por los fondos que el Estado debe ahora administrar y el fortalecimiento de su rol previsional, sino esencialmente porque de hecho pone fin al 80% del circuito capitalista especulativo, reconformando por lo tanto los flujos de capital hacia cia la inversión productiva. Desde este punto de vista, obviamente no es casual que esta ofensiva contra la especulación estructural en Argentina, coincida con la crisis del capitalismo especulativo a escala global.
El régimen de AFJPs ya había sido seriamente cuestionado en 1999 por La Alianza en el Instituto Programático (IPA), luego en 2002 por el presidente Duhalde a través de la Ministra Caamaño, quién sostuvo que la reforma previsional era «una razón de Estado». En 2003 el Ministro Lavagna, calificó públicamente
de «inútiles» a los ejecutivos de las AFJP.
En todos estos años, las propuestas de los sectores más progresistas de terminar con el régimen de jubilaciones privadas fueron sistemáticamente bloqueadas por el poderoso lobby de las AFJP organizado en
la Unión de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (UAFJP), y con apoyos duros en los
grandes grupos económicos, los medios de comunicación y el FMI, que sólo admitieron con resistencias alguna tibias reformas.
La medida debe verse como la puerta de entrada a un nuevo modelo capitalista productivo en Argentina; ya no a una nueva política económica, como es el caso del neodesarrollismo que se viene implementando en Argentina y otros países de América Latina desde principios de siglo, sino un nuevo modelo capitalista, caracterizado por una fuerte limitación de las inversiones especulativas, en donde la inversión se oriente mayoritariamente hacia la producción, e incluso hacia la producción social y ambientalmente sustentable.
Un sistema así debería confluir con una visión moderna de la empresa, caracterizada por la idea de responsabilidad social y la negociación colectiva entre el trabajo y el capital.
En este sentido Argentina se encuentra a las puertas de dar inicio a un tipo especial de lo que se llama capitalismo renano o europeo (por oposición al capitalismo norteamericano), instalado en un entorno de globalización e integración subregional. Obviamente el nuevo régimen público de reparto, deberá organizarse de manera moderna para evitar los desmanejos del viejo sistema público de jubilaciones argentino. La nueva ley de jubilaciones, en este sentido debiera garantizar dos cuestiones centrales:
1. Que los fondos previsionales no sean utilizados para gastos corrientes del Estado. Debe haber una administración pública, autónoma del Poder Ejecutivo, con participación y control multisectorial.
2. Los fondos previsionales deben ser invertidos, como capital productivo, en la propia economía nacional, con garantía de la sustentabilidad laboral, social y ambiental de los proyectos. Dicho de otro modo, no se trata de que los fondos sean intangibles, sino de que estén asociados, como capital productivo, al propio desarrollo económicosocial del país. En este sentido los actuales fondos fiduciarios de las AFJPs para pymes, deben ser mantenidos.
También se deben apoyar políticas para fomentar la capitalización individual como «complementaria» y voluntaria del sistema público de jubilaciones y pensiones.
2. El sistema integrado previsional argentino: un recuento histórico
Como hemos dicho, de convertirse en ley el Proyecto remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso de la nación, el sistema previsional argentino se define nuevamente constituyéndose en un régimen único, después de la privatización impuesta desde 1994, cuando se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y la administración de los aportes previsionales por parte de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) con la sanción de la Ley 24.241.
El sistema resultante actual (antes del proyecto de eliminación de las AFJP) es mixto, dado que aquéllos que aportan de sus ingresos a las AFJP reciben un beneficio compuesto por una prestación compensatoria por los años que aportaron hasta 1994 que paga el Estado y, otra que se relaciona con la capitalización individual de los aportes posteriores a ese año, mientras que paralelamente subsiste los que optaron por el Sistema de Reparto (Estado).
Aquélla transformación, producida en el marco de las reformas estructurales de la «década menemista y el plan de convertibilidad», se sustentó en una determinada caracterización de la crisis estructural del sistema entonces vigente y fue auspiciada por las Instituciones Financieras Internacionales (Banco Mundial y FMI) y desde el gobierno nacional, como un estereotipo de la teoría del derrame. En éste caso, la creación de un nuevo mercado de capitales aportaría mayores fondos para inversiones productivas que redundarían en un mayor crecimiento económico y con ello se alcanzarían mejores niveles de ahorro individual.
Desde esta concepción ortodoxa del liberalismo económico, la previsión social es entendida como una mercancía más. El Estado es para ellos, el mero garante del orden social, mientras el mercado es quien mejor asigna los recursos en el marco de la competencia individual.
En el plano de las políticas sociales, el paradigma que se consolida en los noventa es el asistencialista; el Estado ya no interviene en lo social para garantizar el acceso universal a bienes y servicios públicos y prestaciones sociales sino a través de «políticas de emergencia», mediante beneficios mínimos a los más carecientes, con financiación externa y gestión privada.
Así, la previsión pierde su registro social y solidario, pasando al orden de lo netamente individual y especulativo: los fondos de jubilación son engranajes de la valorización financiera y las jubilaciones dependen
de las inversiones que las Administradoras deciden realizar con los aportes que los trabajadores han logrado acumular durante la vida activa.
El Estado renuncia a la redistribución del ingreso sellando una política social excluyente por imperio de las reglas del mercado.
Transcurrido 14 años de su implementación, existen claras evidencias acerca del fracaso de aquélla reforma, el sistema registra serias falencias y si bien hay un acuerdo generalizado sobre la necesidad de reformarlo, los intereses de los grandes bancos que están detrás de las AFJP, oponen férrea resistencia a su modificación.
La reforma administrativa del sistema de seguridad social comenzó en 1991 junto con el Plan de Convertibilidad, con el nombramiento de Walter Schultess en el cargo Secretario de Seguridad Social.
En Octubre de ese mismo año, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2284/91 de Desregulación Económica,
disolviendo —entre otros entes públicos— el Instituto Nacional de Previsión Social y las Cajas de Asignaciones Familiares, creando el Sistema Único de Seguridad Social y luego la Administración Nacional de la Seguridad Social mediante otro Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 2741/91.
Esta modificación significó la disolución de los Directorios de las Cajas y la administración puramente estatal de los recursos de la seguridad social para el pago de las prestaciones.
La reforma administrativa se completa en 1993 —por Decreto 507—, cuando se transfiere a la Dirección
General Impositiva (hoy AFIP) la responsabilidad de fiscalizar la recaudación de los recursos de la seguridad
social, hasta entonces a cargo de la Dirección Nacional de Recaudación Previsional.
La Ley 23.982 de Consolidación de Pasivos Previsionales (1991), indujo a los beneficiarios a aceptar el pago de parte de sus haberes devengados mediante títulos públicos (los denominados BOCONes). El mecanismo sólo fue beneficioso para los bancos que se quedaron con esos títulos a valores irrisorios, ante la imposibilidad de que los jubilados—sobre todo de los de menores recursos— esperaran hasta 16 años para hacer efectivo ese cobro.
En el año 2001 se elevaron las edades para jubilarse según una escala que las colocaba en 60 y 65 años de edad para mujeres y varones respectivamente, y los años de servicios con aportes requeridos para alcanzar la PBU que gradualmente se elevan hasta llegar a los 30 años en 2007.
A través de la Ley 24.241, el Estado se desen tendió de su rol de garante de la seguridad social consagrado constitucionalmente y consolidó una matriz regresiva de distribución del ingreso congelando el salario de los jubilados durante más de diez años y dejando sin jubilación a un tercio de los adultos mayores, con el objeto de mejorar los rendimientos del mercado financiero local.
3. El sistema de capitalización
Los fondos administrados por las AFJP, constituidos por los aportes del 71% de los afiliados al SIJP -deducidas las altas comisiones que las administradoras cobran por gastos de administración, publicidad
y promociones, que según cálculos de Alfredo Zaiat3 asciende a unos U$S 9.000 millones en éstos 14 años— no se han utilizado para incrementar la inversión y la actividad económica, sino para comprar títulos públicos y hacer adquisiciones de títulos y acciones en el exterior (como fue el caso del año 2006 en que «invirtieron» en Brasil y que en el año 2008 se les puso un límite del 10% de sus inversiones).
No sólo no resolvió el problema de financiamiento del anterior sistema sino que lo profundizó.
La transferencia de aportes personales a las Administradoras significa un bache fiscal de unos
11.700 millones de pesos anuales. Los afiliados a capitalización son, al 30 de septiembre de 2008, 9,5
millones, de los cuales aportan solamente 3,6 millones y las AFJP pagan 446 mil beneficios, mientras que en el sistema estatal de reparto están afiliados 3,7 millones, pero tiene 4.675.603 beneficiarios (de los cuales 3.383.225 son jubilados y 1.292.378 son pensionados).
De los 446.000 beneficiarios de las AFJP el Estado concurre en el pago del 77% de esos casos (recordemos
que antes de 1994 aportaban al sistema de Reparto), mientras que 179.000 jubilados de las AFJP reciben complementos de sus haberes del Estado para que su remuneración no sea menor que la remuneración mínima de $ 690 para este mes de octubre 2008.
El sistema se tornaba más injusto con la afiliación compulsiva de los «indecisos» que son quienes no optaron explícitamente por el régimen de reparto y quedaban cautivos de alguna AFJP, hecho que recién se corrigió en el año 2007. En el año 2006 los indecisos explican el 80% de las afiliaciones.
La cautividad es una grave falencia de la ley ya que es una clara restricción de derechos y la falta de información sobre la decisión a tomar a la hora de ingresar al mercado de trabajo formal constituye un importante fracaso de los supuestos del SIJP.
En relación a que la capitalización individual generaría un fuerte «incentivo» para que los trabajadores hagan sus aportes, habría que preguntarse si un trabajador dependiente del sector informal cuenta con capacidad para lograr que su patrón lo registre y le descuente los aportes.
Apelando a un supuesto diametralmente opuesto al anterior, se redujeron los aportes para los afiliados de las AFJP del 11% al 5% en 2001, para incrementarse al 7% (con el objeto de incrementar el «salario de bolsillo»). La permanencia de esa medida es inexplicable ya que rompe absolutamente la lógica de la previsión y era un claro incentivo a renunciar al sistema público. Mientras tanto, la comisión promedio que cobran las AFJP asciende al 2,57% de la remuneración y al 37% del aporte, casi la mitad de la misma se destina a pagar el seguro por invalidez y fallecimiento que las Administradoras contratan con compañías afines al propio holding financiero.
Con estas cifras ¿qué tasa de rentabilidad sostenida en las inversiones se requiere para que el haber futuro a cobrar recupere el monto entregado a la AFJP, compensando el costo por comisiones? Actualmente, más del 50% de los haberes con componente de capitalización son jubilaciones mínimas.
Las contribuciones patronales —que son las que dan un carácter redistributivo al esquema— sufrieron
reducciones del orden del 50%, desde 1993 hasta el día de hoy. Este tipo de subsidio empresario agravó aún más los problemas de financiamiento del sistema y lejos estuvo de brindar un incentivo para contratar empleados en «blanco» y disminuir el desempleo.
El costo fiscal acumulado de esta reducción supera los 50.000 millones de pesos. Al mismo tiempo, se puso un tope al máximo imponible de remuneración sujeta a aportes y contribuciones.
4. Conclusiones: hacia un nuevo régimen de Previsión Social Público de reparto con Capitalización Individual Complementaria
La Reforma Previsional anunciada por el Gobierno el miércoles 24 de enero de 2007, se plantea como «estructural» y, en realidad, propone cambios operativos y de gestión del SIJP, pero a la vez reafirma
el sistema de capitalización individual dado que: solucionaba el tema de la opción unificando los regímenes,
brindaba una prestación asistencial para ampliar la cobertura pero continuaba subordinando la seguridad social a la esfera económica, al consolidar la obligatoriedad de contribuir al sector financiero de las AFJP.
Con lo que se proseguía atando la posibilidad de una jubilación digna a la participación en el mercado de trabajo, a sabiendas de las altas tasas de informalidad.
Desde el plano de la inclusión de sectores marginados por el sistema previsional, cabe destacar que mediante el Decreto 1.124 de Diciembre de 2003, el régimen público de reparto se hizo cargo de los denominados «Monotributistas sin aportes voluntarios», producto de Ley 25.239 impulsada por el gobierno
de De la Rúa, a quienes las Administradoras no reconocen como aportantes regulares con derecho a pensiones y retiros por inválidez.
En 2004 se produjo la incorporación al sistema a los Ex Combatientes de Malvinas llevando los beneficios al equivalente a tres haberes mínimos y la ANSES se puso al día con el pago de sentencias judiciales. En forma paralela, el Ministerio de Trabajo puso en marcha un plan que ataca la informalidad laboral y que tiene entre sus objetivos incorporar al sistema de seguridad social a los trabajadores excluidos, controlando el registro del trabajo asalariado y difundiendo la problemática derivada del empleo no registrado.
A su vez, a través de los Decretos 137 de 2005, el Estado reconoció a los docentes e investigadores una jubilación equivalente al 82% y 85% respectivamente de su último salario en actividad. Más allá de los determinantes de esta decisión y a pesar de no reconocer la movilidad de esos haberes que fija la Ley 24.016, la misma reinstaló el histórico reclamo por el ajuste entre último salario en actividad y haber jubilatorio, pilar sobre el cual se estructuraba el marco legal anterior y que por sí mismo resulta insuficiente
dado que no contempla la fragmentación de las trayectorias laborales y el desempleo estructural. En igual sentido se suma la ley de movilidad previsional con el fin de que «la prestación jubilatoria mantenga una proporción razonable con los ingresos de los trabajadores».
De acuerdo a la Reforma planteada por cada año de aporte, el Estado garantiza a los jubilados una renta equivalente al 1,5% del salario promedio de los últimos diez años, a ese monto se le debe añadir la Prestación Básica Universal (PBU) y, en caso de haber aportado al estado con anterioridad, otros 1,5% por cada año aportado.
En ese marco el Gobierno Nacional gira el Proyecto de la conformación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) que es una reforma integral y verdaderamente estructural al proponer disolver el Régimen Privado de Fondos de Pensión, capturando el aporte que realizan los trabajadores activos en las AFJP y con ello financiar la construcción de un nuevo sistema público, solidario, redistributivo y administrado por la
ANSeS , quién será a su vez supervisado por una Comisión Mixta del Congreso de la Nación.
En síntesis, es el Estado a través de la ANSeS quién pasa a administrar los (en términos nominales) $ 97.085 millones (unos U$S 30.000 millones) y a percibir por año unos $ 11.700 millones (que es la suma que recibirían este año 2008 las AFJP). La solución hacia los aportantes al sistema de capitalización,
es que esa plata que pusieron en las AFJP y que se había licuado por la brutal caída de los títulos y acciones que las mismas administran, será compensada con el reconocimiento de que todos estos años hubieran
pagado el 11% al sistema estatal, por ende su haber jubilatorio será el que pueda pagar el sistema de reparto en el momento en que se jubile.
La solución para el Estado es que dispone de recursos constantes y efectivos para financiar la obra pública que se había comprometido, por no menos de U$S 10.000 millones en el año 2009 en el denominado Plan Argentina y garantizar los planes asistenciales (defensa del mercado interno, de las fuentes de trabajo, etc.).
Los únicos que deberíamos quejarnos somos los aportantes al sistema de reparto que ahora debemos compartir con 9,5 millones de afiliados al sistema de capitalización (o si se quiere los 3,6 millones de aportantes efectivos) que ingresan al sistema estatal, a quienes se le reconoce aportes por 14 años y que no pusieron, en estos 14 años, un solo peso en el sistema estatal.
* Sociólogo, escritor, especialista en temas laborales.
Notas
1 Godio, Julio; Robles, Alberto José y Rovelli, Horacio, con la colaboración de Gerardo Codina.
2 Lagares Pérez,Ana María. El derecho a la seguridad social y la gestión de los regímenes de ahorro individual, OIT, 1997.
3 Pagina/12, 22/10/2008